作者|王雍君（中央财经大学政府预算研究中心教授、主任）
“中国在此次防控新冠疫情中的上佳表现赢得了国际社会的广泛赞誉，但公共预算承受的巨大压力将不可避免地影响公共财政的健全性，进而对疫情后的经济社会的诸多方面产生深远影响。幸运的是，若能把新冠疫情的三项启示融入预算改革议程，坏事也会变成好事。三项启示即风险意识的预算储备、展望意识的中期财政筹划和绩效意识的结果导向。”
从2013年十八届三中全会《决定》把预算改革列为财政改革的三项重点之一开始，公共预算在国家和地方治理中的特殊重要性得到进一步确认，但主要由于缺失系统的改革观和切实有效的指导原则，目前取得的改革成果依然有限。突如其来的大规模新冠疫情暴发，给我们提供了反思预算改革和设计更好改革议程的机遇，有助于引导我们把非常重要的三项启示融入新的改革议程。
首要的是“风险预算”意识。常规预算的局限性在这次疫情中更加暴雷无遗，这就是基于“标准数量*标准价格=常规预算”的投入导向预算体制。在这里，数量和价格都具有相当的确定性。典型地如薪金预算：公务员的编制人数（标准数量）和年均薪金（标准价格）均可提前预见，因为确定性程度很高。差旅、办公、多数投资项目的建设与运营等大致如此。
常规预算明显地不能适应风险环境带来的治理挑战，因为风险、尤其类似新冠疫情这样的大型风险事件使人防不胜防。这里没有确定的标准数量，也没有确定的标准价格；有的只是“风险概率”和“风险后果”，两者都具有高度的不确定性。尽管如此，风险概率和风险后果依然可以、并且应该加以“预算”。标准公式是：“风险后果*风险概率*财政分担比率=风险预算”。
举例来说，假如此次新冠疫情的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%；如果某个城市的最大风险损失（后果）为1,000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，那么，相应的风险预算=1,000亿元*1%*70%=7亿元。在实务上，这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险，并且足够提前地做好“钱从何来”的准备。
目前各级政府明显地缺失这个预算理念与制度安排。2015年开始实施的新《预算法》规定按支出总额1-3%提取预备费的机制，最多只能应对小型风险或不确定性事项。
“风险预算”还有另一个含义：“积极”财政政策本身不能作为财政政策的合理目标；财政政策的合理目标必须是财政可持续性。
有许多方法衡量财政可持续性，最基本的方法很简单：跨年度财政平衡。这写进了新《预算法》，但真正的问题在于实施：在通常为3-5年的经济景气循环期间，经济增长相对较高的年份必须形成预算结余——比预算平衡要求更高，并且足以弥补增长率相对较低年份的财政赤字，即以预算盈余偿还相应的债务本息。这是真正意义上的“逆周期规则”，也是宏观财政政策唯一在逻辑上合理的指导原则。遵循这一原则意味着“积极”（刺激或扩张）财政政策最多不应连续超过5年，否则就变成了顺周期规则；这个规则不合逻辑，而且堵住了预算盈余之门！
堵住了预算盈余之门，也就堵住了风险治理所要求的风险储备之门。足够的风险储备太重要了。不难设想，个人或家庭若没有盈余现金流应对风险支出，情形会有多么糟糕。当然，政府可以借债，也可以印发钞票，但这些偶尔为之尚可，若成习惯，则制造的问题将远多于需要解决的问题。
当然，在目前应对新冠疫情和经济压力的环境下，扩大财政赤字和债务是必要的，但不应持续多年如此，否则，写进了新《预算法》的“跨年度平衡”规则就形同虚设。财政赤字和债务主要不在“多高”，而在于是否可持续。易言之，最重要的是“财政赤字的可持续性”，而不是赤字多高合适。更一般地讲，需要结合宏观经济条件和收入预测评估财政可持续性，焦点是满足预期的经济增长率高于利率。在实务上这意味着遵循底线原则：为赤字融资的债务资金必须用于投资，并且投资项目的回报率不应低于利率。进一步的问题随之而来，哪里能找到足够多的此类项目？
存量法也可用于帮助评估财政可持续性，其中最重要的是评估公共部门的“净资产”，即平衡表中的资产减去负债的差额。如果某级政府的净资产连年下降，或者持续地低于经济增长，即使其财政收入增长率很高，也是财政不可持续的明确信号。这意味着现行政策需要做出调整，包括削减赤字和债务以及增加入（“财源建设”等）。代际核算也可用于评估长期（10年以上）的财政可持续性，即评估现行政策是否或在多大程度上导致未来世代的净财政利益减少。净财政利益指支出受益减去税收负担。
结论只有一个：在平时就建立足够的预算盈余以应对不测的古老教条，也是唯一最合理、最实用并且经得起时间考验的教条。普遍认为凯恩斯主义财政革命破坏了这一教条，但这多少有点偏颇。完整的凯恩斯主义财政政策规则，至少在逻辑上是非常合理的，那就是以周期性预算盈余弥补周期性财政赤字。不是规则本身不对，而是世俗压力导致真实世界里的财政政策大多成了半边凯恩斯主义财政政策。易言之，人们记住了它的“赤字”和“扩张”（“积极”），浑然忘记了它的“盈余”和“收缩”。新冠疫情应该唤起我们回归合理规则的财政政策。
第二个启示是展望意识的中期财政筹划。风险意识也要求“展望未来”。遥远的未来很难展望（顶多是“猜想”），但展望未来3-5年（中期）总是必需的和可行的，因为这个时间段的收入、支出、债务和可持续赤字的预测不至于有太大误差。更一般地讲，关于每级政府“需要花多少钱”以及“有多少钱可花”的中期预测，大致是可信的和可靠的。这已经可以让我们应对绝大部分风险了，甚至包括类似新冠疫情这样的特大风险。
但常规的预算过程很难形成这样的展望意识。原因很简单：在一个紧迫的预算年度里，预算单位通常不得把主要精力放在具体繁琐的事务性工作上，很难腾出时间展望未来3-5年的政策目标和应对策略。由于人大批准预算的时间通常在2-3月份，目前的预算执行实际上不到10个月，这使得对处理紧迫问题的考虑远远压倒中期展望的考虑，财务上的紧迫性（“进度”等）尤其明显。
正因为如此，中国在2015年引入了“中期财政规划”。但由于一系列的原因，这个工具依然难以有效约束和引导预算单位形成中期展望意识。首先，目前的中期财政规划在很大程度属于“预测”型而非“筹划”型；其次，部门预算编制依然采纳“两上两下”的程序，这与中期财政规划所要求的“自上而下法”启动预算程序不一致，后者要求在预算准备的早期阶段即由财政部门公布严格的支出限额，预算单位必须在支出限额的“硬约束”下提出预算申请，不允许讨价还价；最后，目前的中期财政规划并未作为预算文件的固定组成部分，提交本级人大统一审查和批准。未采纳基线筹划制定中期财政规划也是重要原因。基线筹划要求清晰严格地区分政策变动和非政策变动的财政效应。
对基于风险预算概念的治理而言，中期财政规划的上述缺陷事关重大，因为这些缺陷导致预算依然难以直接联结政策，这种联结极其依赖中期展望意识；整合资本支出与经常支出是其中特别重要的一个方面。
防控新冠疫情这类大型风险无疑需要花很多钱，但同等重要的还有“支出的合理结构”：每100元的资本支出，需要多少经常支出与之配套？资本支出即购置受益期超过一年的资产的支出，比如建设新的医院——这些新冠疫情中确实建了许多新医院；但单独的资本支出不能发挥作用，除非有相应的经常支出与之配合，比如人员薪金和诸如口罩等日常耗用品的支出。两类支出比例的合理性，在很大程度上决定了风险治理的有效性。美国就是一个十分典型的例子：由于长期的忽视，公共卫生设施（对应资本支出）太少了！即使有医生（薪金为经常支出）和其他服务，也难以妥善应对。
遗憾的是：似小实大的“资本-经常支出整合”问题在治理上的极端重要性很少被认识到。新冠疫情同样给了我们这样一次难得的机会，让我们有可能从根本上纠正忽视支出整合的倾向。这种倾向一直存在并且相当突出，在实践中造成的种种负面后果也由来已久，但却几乎一直被无视或忽视。
最后一项主要启示是绩效意识的结果导向。结果导向的大意是：付出了多大努力、投入了多少金钱和其他资源其实没那么重要，最重要的是结果的合意性。与其他多数国家相比，中国在防控新冠疫情中的“结果”好很多，足以作为样板，某些境外势力的诋毁也无事无补。
就预算改革而言，这项启示的含义很明确：预算上安排的支出，至少需要在某种程度上以适当的方式与意欲结果建立联系，否则，这些支出的社会价值将无从得到合理说明。目前中国四本预算的总支出已经超过当年GDP的1/3。以此言之，中国典型地属于“预算大国”。
但规模不是一切，也不是最重要的东西。最重要的是支出作为稀缺资源由公众与纳税人买单，因此必须对纳税承担财政受托责任；推论起来，最重要的责任莫过于把好的结果呈现给纳税人，用流行的说法就是“让人民群众有实实在在的获得感”。
为此，预算文件的现行制式需要深度改进，焦点是：（1）把与结果相连的少量关键绩效目标，明确地作为预算申报的关键理由与依据；（2）预算一旦批准进入执行阶段，立即对这些绩效目标的进展与偏差进行自动跟踪和监督；（3）预算评审阶段进行评估，根据评审结果对责任者实施相应奖罚。目前各级政府与部门在绩效评价上投入大量精力和资源，但如果把“全面实施预算绩效管理”落实到这三个似小实大的方面，预期效果会好得多，包括避免大量的形式主义作业和浪费。
